十年之后，國(guó)資改革風(fēng)潮重現(xiàn)，各地紛紛出臺(tái)方案。 CFP/圖
　　這些在GDP占比中體量微弱的國(guó)資，卻在政府的算盤(pán)里顯示了驚人的能量—他們將融來(lái)數(shù)以百億的資金，撬動(dòng)數(shù)千億元投資。

　　對(duì)深圳來(lái)說(shuō)，與如何讓這些國(guó)資“保值增值”或者進(jìn)行所有制改革相比，更重要的是如何讓國(guó)資與土地一起成為城市建設(shè)最重要的組合杠桿。

　　“你說(shuō)這次國(guó)資真的要退出嗎？會(huì)一刀切嗎？”任職于深圳市某區(qū)屬國(guó)資企業(yè)的陳輝，反復(fù)詢問(wèn)南方周末記者。

　　今年43歲的陳輝在國(guó)企工作了20年，十年前已經(jīng)下過(guò)一次崗—深圳市在2001年至2005年推動(dòng)了一輪大規(guī)模國(guó)企改制，涉及全市34家市屬一級(jí)企業(yè)、260多家二級(jí)企業(yè)和大約6萬(wàn)名國(guó)企員工。當(dāng)時(shí)已是中層管理人員的陳輝“買(mǎi)斷工齡”，離職走人，隨后跳到了一家區(qū)屬國(guó)資控股平臺(tái)。

　　十年之后，新一波國(guó)資改革浪潮再次到來(lái)，焦慮的陳輝沒(méi)有想到，本輪改革方向悄悄發(fā)生了微妙變化。

　　“2013年深圳的國(guó)企收益對(duì)GDP增量的貢獻(xiàn)不足5%，但國(guó)企所發(fā)揮的社會(huì)效益和公共服務(wù)功能超過(guò)許多國(guó)資占比更高的城市�！鄙钲诰C合開(kāi)發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究中心主任張建森說(shuō)。他曾經(jīng)親歷深圳國(guó)資的多項(xiàng)改革，并參與十二五規(guī)劃課題研究。

　　這正是當(dāng)下深圳國(guó)資的秘密所在—正是這些在GDP中占比微弱的國(guó)資，撬動(dòng)著每年數(shù)千億元的投資。

　　在中國(guó)快速的城市化進(jìn)程中，國(guó)資作為資本杠桿而獲得了新的意義。對(duì)深圳來(lái)說(shuō)，比如何讓這些國(guó)資“保值增值”或者進(jìn)行所有制改革更重要的，是如何讓它們?nèi)趤?lái)更多資金，撬動(dòng)更多投資。

　　沒(méi)有多少國(guó)資了

　　經(jīng)過(guò)十年前的那波所有制改革后，深圳已經(jīng)沒(méi)有多少國(guó)資了，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中基本上“退無(wú)可退”。

　　與其他地區(qū)相比，深圳的國(guó)資改革比較特別。

　　“這一輪改革，市屬企業(yè)中有幾家小型公司準(zhǔn)備改制上市，區(qū)屬企業(yè)應(yīng)該會(huì)全面退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域�！币晃唤咏鼑�(guó)資系統(tǒng)的人士告訴南方周末記者。

　　這是因?yàn)�，�?jīng)過(guò)十年前的那波改革后，深圳已經(jīng)沒(méi)有多少國(guó)資了。

　　福田區(qū)國(guó)資委向南方周末記者提供的書(shū)面回復(fù)顯示，該區(qū)目前僅有兩家國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，分別管理區(qū)內(nèi)的體育場(chǎng)館和技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，國(guó)企管理層及員工不足20人，實(shí)際上在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中已經(jīng)“退無(wú)可退”。

　　在深圳其他幾個(gè)區(qū)，情況也大同小異，“沒(méi)有多少可退出的企業(yè)”。

　　“如果說(shuō)所有制改革是國(guó)企改革的第一個(gè)階梯的話，那么深圳早在十年前就已經(jīng)跨上了這個(gè)臺(tái)階。”張建森向南方周末記者表示，目前深圳的國(guó)資監(jiān)管體系已經(jīng)相當(dāng)規(guī)范和制度化，而且比較好地做到了國(guó)資管理中“管得住”與“管得活”之間的平衡。

　　一位曾經(jīng)參與過(guò)多家國(guó)企并購(gòu)與投資評(píng)估的專業(yè)人士，也贊成這種說(shuō)法。

　　該人士是國(guó)資系統(tǒng)備案的行業(yè)內(nèi)專家。據(jù)其透露，每次項(xiàng)目評(píng)估，國(guó)資委都會(huì)從“專家?guī)臁彪S機(jī)抽取各領(lǐng)域的專家，按照一系列制度流程進(jìn)行評(píng)估。他說(shuō)，“最近就有一個(gè)國(guó)企的房地產(chǎn)交易項(xiàng)目被否決了，因?yàn)閾?dān)心有國(guó)資流失的風(fēng)險(xiǎn)，專家們一致否定�！�

　　在張建森看來(lái)，已經(jīng)跨過(guò)所有制改革“門(mén)檻”的深圳國(guó)資系統(tǒng)，需要尋找的是新的制度和理念突破：比如在監(jiān)管理念上從“資本回報(bào)管理”向“社會(huì)效應(yīng)評(píng)估”的轉(zhuǎn)型。

　　“比如深圳現(xiàn)有的國(guó)企大多集中于公共服務(wù)領(lǐng)域。那么除了投資回報(bào)之外，你能不能給普通市民一個(gè)看得懂的量化指標(biāo)，讓他們能清晰地看懂這些國(guó)企究竟有沒(méi)有做好自己的社會(huì)服務(wù)職能？”

　　張建森表示，在深圳的十二五規(guī)劃中已經(jīng)提出，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該開(kāi)展“社會(huì)效益和社會(huì)效應(yīng)”的綜合評(píng)價(jià)，但目前還沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化和深入研究。

　　驚人的融資能量

　　以機(jī)場(chǎng)、港口和地鐵等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為依托的新投融資平臺(tái)，與深投控共同承擔(dān)起為政府分憂找錢(qián)的重任。

　　這些在GDP占比中體量微弱的國(guó)資，卻在政府的算盤(pán)中顯示出了驚人的能量。

　　南方周末記者獲得的一份2012年深圳市政府項(xiàng)目投資預(yù)算顯示，2011年政府投資項(xiàng)目781個(gè)，預(yù)計(jì)五年內(nèi)總投資高達(dá)3725億元。而在第一年就要掏出的447億元投資中，納入財(cái)政預(yù)算支出的僅185億元，政府統(tǒng)籌融資的規(guī)模則高達(dá)200多億元之巨。

　　所謂政府統(tǒng)籌融資，就是利用深圳市在2011年整合組建的三大投融資平臺(tái)：市投資控股有限公司（以下簡(jiǎn)稱深投控）、市地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱地鐵集團(tuán)）和特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱特區(qū)建發(fā)），向金融機(jī)構(gòu)和全社會(huì)進(jìn)行融資。

　　2012年，三大投融資平臺(tái)中，特區(qū)建發(fā)融資94.6億元，深投控融資91.2億元，地鐵集團(tuán)融資14.2億元。

　　值得回味的是，十年前深圳第一輪國(guó)企改制的一項(xiàng)巨大成就，便是政府費(fèi)時(shí)費(fèi)力將當(dāng)時(shí)存在的三大國(guó)資控股平臺(tái)整合為一家：深投控。但僅僅幾年，深圳市屬國(guó)資平臺(tái)竟然又回到“三國(guó)”模式。

　　對(duì)此，一位接近國(guó)資系統(tǒng)的人士向南方周末記者闡述了這一改變的背景：2012年的深圳大運(yùn)會(huì)耗資不菲，令財(cái)政系統(tǒng)吃緊；同時(shí)由于原特區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)空間用盡，未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心轉(zhuǎn)向特區(qū)外的新區(qū)，而新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入巨額資本，這更令本不寬裕的財(cái)政系統(tǒng)難以支撐—可資佐證的是，公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2012年深圳市財(cái)政將全市投資計(jì)劃76.7%的資金投向了“原特區(qū)外新區(qū)建設(shè)”。

　　此時(shí)，作為市屬唯一投融資平臺(tái)的深投控“獨(dú)木難支”—2012年末其總資產(chǎn)不足1700億元，自然難以支撐深圳市十二五規(guī)劃高達(dá)3725億元的市政項(xiàng)目投資總額。以機(jī)場(chǎng)、港口和地鐵等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為依托的新投融資平臺(tái)，便應(yīng)運(yùn)而生，共同承擔(dān)起為政府分憂找錢(qián)的重任。

　　公開(kāi)資料顯示，正是在2012年7月，深圳市國(guó)資委與建行、工行等五家銀行簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，為市屬國(guó)企獲得了合計(jì)4600億元的綜合授信額度。

　　“從深圳市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃而言，不能說(shuō)這種模式不對(duì)；但是從國(guó)資管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的角度而言，未來(lái)深圳的國(guó)資管理系統(tǒng)顯然要承受更大的壓力�！痹撊耸窟@樣評(píng)價(jià)。

　　實(shí)際上深投控內(nèi)部的人士也有著類似的擔(dān)憂，“2012年之后，政府把一百多項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目交給我們負(fù)責(zé)融資，問(wèn)題是這些基建項(xiàng)目大多是沒(méi)有收益或收益不高的，到時(shí)候拿什么去還？”這位不愿透露姓名的人士向南方周末記者表示，作為補(bǔ)償，市里劃了幾個(gè)工業(yè)園區(qū)讓其負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，希望通過(guò)房地產(chǎn)銷售和出租收益償還融資本息。

　　這樣的方式，讓多年致力于推動(dòng)深圳市政府預(yù)算公開(kāi)的君亮資本創(chuàng)始人吳君亮深為擔(dān)憂。

　　“幾千億的投資，幾百個(gè)項(xiàng)目，政府又不是神仙，他們?cè)趺垂艿眠^(guò)來(lái)？”剛看到這個(gè)龐大的投資規(guī)劃時(shí)，吳君亮就嚇了一大跳。隨手翻開(kāi)項(xiàng)目投資預(yù)算中的細(xì)目，他又對(duì)南方周末記者發(fā)出了一連串的疑問(wèn)：

　　“一段道路的前期研究動(dòng)輒幾百萬(wàn)上千萬(wàn)，到底研究出什么東西來(lái)了？”“一個(gè)招待所一年經(jīng)費(fèi)上億，它為深圳市民提供了什么服務(wù)？”

　　對(duì)于國(guó)企為市政項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)融資的“社會(huì)功能”，吳君亮認(rèn)為，在如何公開(kāi)透明地運(yùn)營(yíng)，以及進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估等方面，對(duì)深圳都是巨大挑戰(zhàn)。

　　
深圳國(guó)資已所剩不多，并大多已經(jīng)上市，形成了資本市場(chǎng)上獨(dú)特的“深圳板塊”。 （CFP/圖）
　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)與“經(jīng)營(yíng)國(guó)資”

　　一種以“國(guó)資杠桿”融資，再以土地來(lái)還債的“滾動(dòng)融資”模式由此形成。這正是中國(guó)過(guò)去30年快速城市化進(jìn)程中形成的獨(dú)特的“城市經(jīng)營(yíng)”模式。

　　經(jīng)由“國(guó)資經(jīng)營(yíng)”向“城市經(jīng)營(yíng)”的演變，深圳國(guó)資漸漸形成了兩層。

　　第一層是國(guó)資管理部門(mén)作為“股東代理人”，對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)管理履行股東職責(zé)并享有相應(yīng)權(quán)利（如人事推薦和分紅權(quán)等）。

　　在這個(gè)層面上，深圳自1987年到2005年的18年改革中，已經(jīng)初步形成了一套“國(guó)資經(jīng)營(yíng)”管理模式；

　　第二個(gè)層面，則是地方政府利用國(guó)有資本杠桿撬動(dòng)社會(huì)金融資本，完成規(guī)模龐大的城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

　　在歐美等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，政府除了市政債券等金融工具外，并沒(méi)有多少“資本運(yùn)營(yíng)”的空間，因而其擁有的少量國(guó)企也大多只是提供一些公共服務(wù)。而在中國(guó)過(guò)去30年的快速城市化進(jìn)程中，許多地方政府利用土地資源和國(guó)有資產(chǎn)這兩大“資本杠桿”，形成獨(dú)特的“城市經(jīng)營(yíng)”模式。

　　正是在這個(gè)意義上，國(guó)企的盈利收入對(duì)于政府而言，遠(yuǎn)不如資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大重要。因?yàn)�，只有以龐大的�?guó)有資產(chǎn)規(guī)模為投融資平臺(tái)，才能撬動(dòng)更加龐大的資本投入。

　　國(guó)資規(guī)模在最近這些年的迅速飆升，則來(lái)自政府將不斷增值的土地資產(chǎn)納入國(guó)資體系。

　　由此地方政府形成了一種以“國(guó)資杠桿”融資，再以土地來(lái)還債的“滾動(dòng)融資”模式，撬動(dòng)資本進(jìn)行城市建設(shè)。

　　深圳的新一輪國(guó)資改革，圍繞著“經(jīng)營(yíng)國(guó)資”而展開(kāi)。

　　第一份國(guó)資賬本

　　在2014年的深圳兩會(huì)上，政府首次拿出了全口徑預(yù)算，讓國(guó)資徹底入賬。

　　政府給出的新賬本，是最新的讓人眼前一亮的動(dòng)作：在2014年的深圳兩會(huì)上，政府首次拿出了全口徑預(yù)算，讓國(guó)資徹底入賬。

　　這是指，在2014年提請(qǐng)市人大審議的政府預(yù)算草案中，除了常規(guī)的政府部門(mén)預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算外，還多出了三張新穎的面孔：政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

　　在包含了四本預(yù)算的《政府全口徑預(yù)算》解讀中，市財(cái)政委寫(xiě)道：“四本預(yù)算之間既保持完整性和相對(duì)獨(dú)立性，又保持相互銜接，如政府性基金、國(guó)資預(yù)算收益可調(diào)入至公共財(cái)政預(yù)算，同時(shí)部分地方政府因社保基金預(yù)算收不抵支，也從公共財(cái)政預(yù)算中安排資金彌補(bǔ)其支出缺口�！�

　　而在關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的解讀中，市財(cái)政委回顧了國(guó)資入賬的過(guò)程：自1995年深圳通過(guò)特區(qū)立法頒布全國(guó)首部國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例以來(lái)，至2011年開(kāi)始編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并在其后數(shù)年中將其納入政府預(yù)算體系，提交人大審批。

　　其中，市財(cái)委多次強(qiáng)調(diào)自1997年市人大審查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以來(lái)，人大監(jiān)督對(duì)“完善預(yù)算制度、規(guī)范預(yù)算行為”的重要作用。

　　南方周末記者在此前采訪中亦獲悉，與某些城市人大預(yù)算審查常�！白咝问健辈煌�，深圳市人大的預(yù)算委委員，多年來(lái)在預(yù)算審查中極為認(rèn)真，而且多次在兩會(huì)中提出相關(guān)改革提案。

　　早在深圳第一輪國(guó)企改制基本完成的2005年，深圳市人大計(jì)劃預(yù)算委委員戴毅便發(fā)表署名文章指出，從建立國(guó)資管理體系8年多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，深圳國(guó)企“沒(méi)有從根本上擺脫舊有體制下的通病”。

　　在分析了一系列令人觸目驚心的國(guó)企管理人員造假和貪腐案例，并提出了簡(jiǎn)化國(guó)資委托代理關(guān)系、規(guī)范出資人行為、強(qiáng)化國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督體系等對(duì)策后，戴毅在文章結(jié)尾強(qiáng)調(diào)指出：國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)督主體應(yīng)是最高民權(quán)與民意機(jī)關(guān)—人民代表大會(huì)。

　　為此他呼吁建立“與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)有資本預(yù)算制度”，將此前人大對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)的“部分審議”完善為“全面審議”，把國(guó)有資本預(yù)算納入公共財(cái)政預(yù)算體系，“讓人大用資本預(yù)算制度來(lái)衡量新國(guó)資機(jī)構(gòu)的工作成績(jī)并建立約束”。

　　時(shí)隔九年之后，這一呼吁終于以“政府全口徑預(yù)算”的形式在深圳成為現(xiàn)實(shí)。

　　透過(guò)2014年最新出爐的國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案，可以看到深圳未來(lái)一年的國(guó)資經(jīng)營(yíng)安排。

　　預(yù)算草案顯示，納入預(yù)算的9家國(guó)有獨(dú)資公司和11家國(guó)有控股公司，預(yù)算收入和支出均為約21億元。

　　這21億元的預(yù)算收入，是指市屬國(guó)企在實(shí)現(xiàn)200億元的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)前提下，繳交所得稅和提取公積金后，在剩余可分配利潤(rùn)127億元中，按國(guó)有股權(quán)比例獲得67億元利潤(rùn)收益，再按30%的比例納入預(yù)算。

　　從國(guó)企利潤(rùn)的繳交比例而言，深圳市屬國(guó)企已經(jīng)位居全國(guó)前列，但由于其中相當(dāng)部分利潤(rùn)還將返還國(guó)企系統(tǒng)，因此財(cái)政預(yù)算能夠支配的比例并不高。

　　而在國(guó)資預(yù)算支出方面，可以看到，除了少量社保資金劃轉(zhuǎn)和援疆建設(shè)等支出外，高達(dá)19億元的國(guó)資預(yù)算支出，被用于新建投融資平臺(tái)特區(qū)建發(fā)的注冊(cè)資本及資本運(yùn)作。

　　這顯示了深圳市政府對(duì)于新投融資平臺(tái)建設(shè)的急迫之情。但是，對(duì)于這家“新型城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商”到底在開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)哪些市政項(xiàng)目，又具體運(yùn)用了哪些“創(chuàng)新融資方法與手段”，南方周末記者所采訪的多位人士均表示“不太了解”。

　　“盡管還有著這樣那樣的不足，可是作為國(guó)資預(yù)算的首次公開(kāi)亮相，它的意義仍然值得肯定�！眳蔷�亮向南方周末記者表示。

　�。☉�(yīng)受訪者要求，文中陳輝為化名）

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